【规划师论坛4】“小街区规制”——“街区制”的成都实践
主题：街区开放与空间共享
【编者按】
针对现代住区发展中普遍存在的地块尺度大、交通拥堵、社会隔离等问题，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出，新建住宅要推广“街区制”，原则上不再建设封闭社区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。在此要求下，发展何种街区空间、如何建设与管理该种空间形态以解决交通拥堵、繁荣街道生活、促进社会融合，是我国当前城市发展面临的主要问题。本期“规划师论坛”栏目以“街区开放与空间共享”为主题，梳理欧洲城市街区制的发展历史及其经验，评估我国推广街区制的适应性，探讨推广“街区制”的理论认识和技术策略，并对各地在推广“街区制”中所做的研究进行介绍，以飨读者。
【规划师论坛4】
“小街区规制”——“街区制”的成都实践
作者成都市规划设计研究院副院长沈莉芳，成都市规划设计研究院规划一所副所长陈诚在《规划师》2017年第7期撰文，成都的“小街区规制”和国家推行的“街区制”一脉同源，自2015年初成都市委、市政府提出“小街区规制”这一城市规划理念以来，成都从系统研究到标准制定，从规划编制到规划实施管理，展开了全面的探索与实践。文章通过梳理近两年来成都在“街区制”方面先行先试的实践经验，总结了“系统研究、制定标准，全面评估、统筹推进，示范推动、全面落实，制度保障、政策支撑、有效监督”的工作思路，期望能为国内其他城市推广“街区制”提供可借鉴的经验。
[关键词]“街区制”；“小街区规制”；规划理念；工作思路；成都
[文章编号] 1006-0022(2017)07-0026-05
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式]沈莉芳，陈诚．“小街区规制” — “街区制”的成都实践[J]．规划师，2017(7)：26-30.
一
成都“小街区规制”的提出背景
成都，作为特大中心城市，近年来城市发展迅速，城市空间结构进一步优化，基础设施不断完善，城市实力进一步增强，国际化程度越来越高，人民生活越来越好。但随着城市规模的不断扩张，各种“大城市病”日益显现，给市民工作、生活带来了诸多不便，极大程度地降低了市民的幸福感和获得感。为了破解这一难题，2015年初成都市委、市政府从“坚持人民城市为人民”的角度出发，提出了“小街区规制”这一城市规划理念，对破解“大城市病”提供了系统性的解决方案，将建设更便捷、更宜居、更有人情味、更有特色的开放街区作为城市的发展目标。
2016年，国家召开了中央城市工作会议，并出台了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，将“街区制”作为中央着力解决“城市病”的一大重要举措，将推动发展“开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐”的生活街区作为城市发展的方向和目标。
可以说，成都的“小街区规制”和国家提出的“街区制”的核心目标是完全一致的。
二
“小街区规制”的基本内涵与工作思路
（一）基本内涵
在“小街区规制”被提出后，成都通过开展相关课题研究，明确了“小街区”和“小街区规制”概念与内涵，在思想层面统一了对这一全新理念的认知。
“小街区”是指由城市主干道围合、中小街道分割、路网密度较高、开发强度适中、土地功能复合、公共交通完善及公共服务设施就近配套的开放街区模式。
“小街区规制”是指通过制定技术标准将城市小街区模式规范化、制度化，用规制的手段进行固化，用制度的形式保障小街区规划理念落到实处。“小街区规制”从微观层面贯彻落实了中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，将构成城市最小单元的街区作为解决“大城市病”的突破口，通过建设一个个便捷、宜居、有人情味及有特色的街区，实现城市的和谐、宜居与繁荣。
（二）工作思路
为全面落实“小街区规制”理念，有序推进小街区建设，成都从系统研究到标准制定，从规划编制到规划实施管理，探索了一套涵盖规划编制、审批、实施及管理等内容的工作思路，具体如下：①对“小街区规制”进行系统研究，制定一套统一的标准，确保规划理念得以全面贯彻与落实；②对中心城区现有规划进行全面评估，找准问题，制定出“小街区规制”规划建设的实施路径；③划定示范区，重点突破，以示范区的规划建设带动“小街区”建设工作的全面展开；④从政府层面出台相关制度、政策、监督机制，作为规划支撑，确保规划理念落地，实施不走样。
三
成都“小街区规制”的实践内容
（一）系统研究，制定标准
“小街区规制”的建设目标不仅仅是单纯要求街区规模要“小”, 其还是一项系统性强、涵盖面广的复杂目标体系。因此，成都建立了一套系统性的研究框架，对涵盖用地、交通、服务设施，以及生态、业态、文态、形态方面的 7大项18小项内容进行了研究。
通过对“小街区规制”的系统研究，成都制定出更符合其实际情况的规划建设标准，作为规划编制、规划审批和规划实施管理的直接依据。具体内容涵盖以下7个方面。
(1) 确定不同类型“小街区”的尺度规模。
“小街区”主要分为由商业商务功能主导的“小街区”和由居住功能主导的“小街区”两类。以商业商务为主导功能的“小街区”的尺度宜控制在 0.8～1.5hm²，不宜超过2.0hm²；以居住为主导功能的“小街区”的尺度宜控制在2.0～3.0hm²，不宜超过4.0hm²。
(2) 优化道路体系，提高路网密度。
成都在优化道路体系、提高路网密度方面制定的规划标准如下：
①在国家规范“快速路—主干路—次干路—支路”四级体系的基础上结合成都传统空间特色，增加“街巷”一级，形成五级路网体系，并制定出适宜成都交通出行特点的各级道路设计及管控标准，涵盖断面及交叉口设计、街道设计、交通组织管控、慢行空间及地下空间系统设计等方面的多项标准(图1)。
②规定成都市整体路网密度不低于10km/km²(高于国家不低于8km/km²的要求 )。商业商务功能主导的“小街区”，路网密度不低于14km/km²；居住功能主导的“小街区”，路网密度不低于10km/km²。
③提升公交服务水平。结合地铁站点，优化公交线路布局，对各种公共交通换乘方式进行合理规划，实现无缝换乘；对于未设置公交专用道的公交干线路段，均设置港湾式公交停靠站。
④构建自行车及步行交通系统，串联公共服务设施、景点、公园及历史遗址等节点，形成体现城市活力的慢行走廊；将街区内的地下公共空间、下沉式广场、建筑、街道、开敞空间、二层连廊与天桥进行串联，形成立体步行路径。
(3)完善公共服务，方便市民生活。
成都在完善公共服务、方便市民生活方面制定的规划标准如下：
①提升公共服务设施供给，以 10～ 15 分钟步行距离为半径，就近配套文化、体育、医疗、养老、社区服务及社区商业等公共服务设施，构建公共服务圈；结合公园绿地、广场集中设置公共服务中心。
②统筹划定沿街商业界面，居住地块应至少保证沿一条城市道路设置连续的沿街商业，并结合公共服务中心，在宽为12～25m的道路沿线设置商业街。
(4) 构建生态网络，增加开敞空间。
成都在构建生态网络、增加开敞空间方面制定的规划标准如下：
①坚持“开敞空间只增不减”的原则，采用大中型广场、绿地和分散性的小广场、绿地相结合的布局方式，构建功能完善、级配合理、空间关联的开敞空间体系。
②按“300m 见绿、500m 见园”的原则，“见缝插针”地就近增加小游园、微绿地，增加特色开敞空间；根据小游园、微绿地所在区域的不同文化、风貌特征，利用标识、雕塑小品和休闲设施等的设计体现巴蜀文化，记录成都符号，留住成都记忆。
(5) 强化功能复合，提升街道活力。
成都在强化功能复合、提升街道活力方面制定的规划标准如下：
①在片区层面，实现生产及生产配套和居住及居住配套功能高度复合的用地布局；在街区层面，鼓励“居住+商业、商务”“轨道交通+商业、办公、居住”等土地混合利用；在建筑层面，鼓励商业、娱乐、办公、酒店和居住等多种功能在同一建筑内垂直融合。
②充分结合现状资源，强化各片区的产业特色，打造一条以上的特色街道或特色街区。
(6)传承历史文化，打造特色街区。
成都对体现本地特色的 11 个风貌片区、60条特色街道、125个“成都记忆”在街区中进行传承和展示，提高对文化资源的保护力度。
(7) 强化形态控制，提升城市品质。成都在强化形态控制、提升城市品质方面制定的规划标准如下：
①采用“分层退让+贴线控制”的方式。裙楼与高层塔楼的退距需分别退让，当道路红线宽度小于30m时，裙楼退距由原规定的5m减小为3m，高层塔楼退距由原规定的8m减小为6m；当道路红线宽度大于 30m 时，裙楼退距由原规定的 10m 减小为 8m，高层塔楼退距由原规定的8m减小为6m。
②要求沿街建筑形成连续界面，对临主要商业街道、广场及绿地的建筑进行建筑贴线控制，建筑裙楼贴线率不宜低于0.75，高层塔楼贴线率不宜高于0.4。
③设置商业功能的建筑底层宜采用通透的立面形式，商业建筑底层的窗墙比不宜低于60％，其他建筑底层的窗墙比不宜低于50％，不宜采用无法引发任何活动的空白墙面。
④地块的建筑密度在现行技术管理规定的要求上适当提高。尤其是针对商业商务地块的开发，实行差异化的管控要求，当商业商务地块面积小于1.5hm²时，对建筑密度不作强制性控制，以方案合理性为准；当商业商务地块面积为1.5 ～ 2.5hm²时，建筑密度在现行技术管理规定要求上提升20％；当商业商务地块面积大于 2.5hm²时，建筑密度执行现行技术管理规定要求。
（二）全面评估，统筹推进
01
基于街区尺度的评估
以现有控制性详细规划为基础，按照商业商务功能主导型“小街区”不宜超过2.0hm²、居住功能主导型“小街区”不宜超过 4.0hm²的规模标准，对成都中心城区进行街区尺度的评估。通过评估发现，中心城区内以商业商务功能为主导的片区大多数无法满足“小街区”的尺度要求；二环路以内以居住功能为主导的片区基本符合“小街区”尺度要求，二环路至绕城高速路段以居住功能为主导的、符合“小街区”尺度要求的片区，由内向外呈圈层递减趋势(图2)。同时，评估结合中心城区的现状建设情况，将不符合“小街区”特征的片区，按建成区、旧改区、未建区三种类型进行划分，为后续制定“小街区”的规划建设标准提供参考依据。
02
基于路网密度的评估
道路建设是实现“小街区规制”的基础。因此，成都以道路为载体采用整体评估、分片评估、节点评估相结合的方式，结合交通调查大数据平台等先进技术手段，对中心城区路网系统进行了全面评估(图3)，发现了两方面问题：①路网密度不足。目前成都中心城区规划市政道路网总长度达3900km，路网密度达到8.0km/km²，虽满足国家的要求，但与“小街区规制”确定的10.0km/km²的标准尚有一定差距。②不同区域路网密度不均匀，路网密度差距较大。一环路内路网密度为10.3km/km²，一环路至三环路之间的路网密度为7.9km/km²，三环路以外的路网密度为7.1km/km²，与标准差距较大。
针对上述问题，成都通过3种途径增加“街巷”：①在建成区，结合城市修补的方式进行控制性详细规划调整，增加贯通居住区之间的小街小巷，将既有公共通道开放，并允许机非人混行及路边停车；开放公共设施类街区，利用内部公共通道及边界作为“巷”。②在未建区，全面落实“小街区规制”，结合控制性详细规划新增市政道路，且在出让地块规划条件及新建项目方案审批时，明确地块内增加公共通道的要求。③依托河道水网新增沿河通道，形成高品质慢行通道系统。
通过以上途径，共增加“街巷”长度1200km，规划路网长度达到5100km，整体路网密度达到10.4km/km²。
（三）示范推动，全面落实
“小街区”规划建设采用渐进式推动模式，一方面，先行实施一批按“小街区规制”要求建设的重点区域，做出实效，形成集中示范效应，以示范区带动全面建设工作的开展；另一方面，通过示范区建设，发现规划中存在的不足，不断完善规划标准、规划措施和建设模式，最终在全域推广“小街区规制”。
01
示范区甄选原则
(1) 注重特色性。选取最能体现成都特色和文化的街区，以突出示范效应。
(2)注重可操作性。选取在路网结构、规模尺度等各方面有较好基础的街区，便于实施打造。
(3) 注重均衡性。各区 ( 县 ) 至少选取一个重点片区进行小街区示范区建设，以期增强各区 ( 县 ) 对该项工作的认知，凝聚共识，培育建设氛围。
经过识别，首批选择出条件较为成熟的少城、大慈寺、川音等9个片区作为先行试点区。
02
制定“一图一表一评估”的规划工作方法
“一评估”，即按照 “小街区规制”的建设标准，对示范区原有规划进行全面评估，包括路网密度、公服配套、空间形态、生态环境、文化资源及产业业态等内容，明确是否满足标准要求，在此基础上，对示范区原有规划进行深化，形成“一图一表”的规划成果。“一图”，即“一张规划图”，标出需具体落实和管控内容及具体建设项目位置(图4)。“一表”，即“一张规划实施项目表”，列出具体的建设项目、具体建设内容和投资估算(表1)。
（四）制度保障，政策支撑，有效监督
01
以制度为保障，强化审批落实
为加大实施力度，成都市政府出台了《关于加快推进“小街区规制”规划建设管理工作的意见》的文件，明确要求：①制定“小街区规制”规划管理技术规定，作为“小街区”规划审批依据。②按“小街区规制”优化未出让用地的城市控制性详细规划。③鼓励已出让大宗用地落实“小街区规制”，具体而言，针对以招拍挂方式取得的100亩(约0.067km²)以上、尚未建设的大宗用地，鼓励按“小街区规制”标准增设对外开放的共享通道，其他规划建设条件不变；针对以协议出让方式取得的大宗用地，应按“小街区规制”标准调整规划，增设城市道路。
成都市规划管理局按市政府要求制定出台了《成都市“小街区规制”规划管理技术规定》，将“小街区规制”中规模尺度、路网密度、建筑密度和建筑退线等标准，以及历史建筑不计入容积率、提高兼容比例、密度奖励等鼓励政策，作为方案审批的重要内容和依据，并将其纳入地块出让条件中，确保“小街区规制”的要求全面落实。
02
出台鼓励政策，实现被动向主动
的转变
在推行“小街区规制”的过程中，往往会要求开发商在社区建设中增加道路、街巷或通道，增设绿地或开敞空间等，倘若完全依靠政策的压制的确可以实现，但会打击开发商建设的积极性，对城市建设反而不利。因此，在推行“小街区规制”的过程中，成都出台了一系列鼓励政策，如在《成都市规划管理技术规定(2014)》的基础上，适当放宽用地兼容比例，住宅用地自动兼容商业服务业设施的，其比例由10％提高至20％；商业服务业设施用地的总建筑密度可按地块面积大小相应增加；减小建筑退距；新建项目若保留了文保单位、文物建筑、历史建筑的，此部分面积可不纳入容积率及密度指标计算。通过鼓励政策，引导开发商主动增加“街区制”建设中所需的道路、街巷和通道等公共空间，实现开发商由被动向主动的转变，创造双赢局面。
03
健全监督机制，保障顺利实施
有效、完善的监督机制是保障“小街区规制”顺利实施的关键。按照成都市政府确立的“统一规划、分区实施，市级统筹、区为主体”推进原则，“小街区”建设实施工作由各区县政府负责，各区县政府根据示范区规划中列出的具体建设项目和建设内容，按照市政府下达的“三年时间旧区基本建成、新区形成框架”目标制定各年度实施计划，并将其作为各区县政府的重要考核内容，纳入目标督查项目清单。
目前，成都中心城区首批 9 个“小街区规制”示范区已完成规划编制工作和建设实施方案，将于 2018 年 12 月底前完成建设；各区 ( 市 ) 县的 “小街区规制”示范区正在有序开展规划编制工作。
文章全文详见《规划师》2017年7期
《“小街区规制”——“街区制”的成都实践》
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